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中國醫(yī)療保障制度改革，是20世紀后期重大的歷史事件，是在中國共產(chǎn)黨集中統(tǒng)一領(lǐng)導下開啟的史無前例的跨世紀民生工程，深刻地影響和改善著中國人民的生活方式和健康狀況。

1994年，國務院決定在江蘇省鎮(zhèn)江市、江西省九江市組織開展城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險制度改革試點（史稱“兩江試點”），迄今整整30年了。

中國醫(yī)療保障制度改革發(fā)展的30年，是篳路藍縷、披荊斬棘、開拓新路的30年；是立足國情、實踐創(chuàng)新、走自己路的30年；是將“摸著石頭過河”和頂層設(shè)計相結(jié)合的30年；是為中國特色醫(yī)保制度夯基壘臺、立柱架梁的30年；是將國人“病有所醫(yī)”的千年夢想變?yōu)楝F(xiàn)實的30年；是碩果累累、成就斐然、令世界稱羨的30年?？偠灾?，是我國社會保障發(fā)展歷史上極不平凡的30年。

回眸中國醫(yī)保制度改革發(fā)展30年崢嶸歲月，盤點所取得的累累碩果，展望中國醫(yī)保制度改革發(fā)展新征程，全民醫(yī)療保障制度將進一步全面深化改革，促進“三醫(yī)”協(xié)同發(fā)展和治理，為全體人民提供更加公平、高效、便捷、溫馨的保障服務，促進共同富裕的輝煌前景。這怎能不令人心潮澎湃、感慨萬千！無盡的思緒歸結(jié)為一句話：中國特色醫(yī)保制度改革發(fā)展“看似尋常最奇崛，成如容易卻艱辛”。

2016年7月1日，習近平總書記在慶祝中國共產(chǎn)黨成立95周年大會上的講話中強調(diào)指出：“一切向前走，都不能忘記走過的路；走得再遠、走到再光輝的未來，也不能忘記走過的過去，不能忘記為什么出發(fā)。”

后印象派代表畫家保羅·高更的油畫《我們從何處來？我們是誰？我們到何處去？》提出了一個永恒的哲學問題。化用這幅畫所蘊含的邏輯概念，似可說明，什么是中國特色的醫(yī)療保障制度，這個制度是怎么來的，以及這個制度將如何發(fā)展、行穩(wěn)致遠。

中國醫(yī)療保障制度既不是舶來的，也不是從天上掉下來的！而是在中國共產(chǎn)黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導下，充分發(fā)揮社會主義制度的政治優(yōu)勢，依靠中國人民的智慧和力量，沿著我們應該建立一個什么樣的醫(yī)保制度、怎樣建設(shè)這個制度這個主題、這條主線展開，堅持實踐創(chuàng)新、一步一個腳印地向前走出來的。

為了便于把握醫(yī)保改革演進的脈絡，更好地理解“摸著石頭過河”和頂層設(shè)計相結(jié)合的漸進式改革方略，以及梯次推進改革工作步驟的必要性、合理性、可行性、正確性，似可將中國醫(yī)保制度改革發(fā)展演進過程大體劃分為四個時期和若干不同改革的重點階段。

第一階段是探索試點時期（20世紀80年代中期至1998年底），這個時期又可分為兩個階段。

一是地方自發(fā)改革探索階段。從20世紀80年代中期開始，一些地方（如吉林省四平市、湖北省黃石市等）目睹公費、勞保醫(yī)療制度日益凸顯的弊端和難以為繼的情況，自發(fā)地進行改革探索，主要內(nèi)容是將醫(yī)療費用與個人支付適當掛鉤等，以遏制醫(yī)療費用不合理增長和醫(yī)療資源嚴重浪費。

二是國務院組織開展職工醫(yī)保制度改革試點階段（1994年至1998年）。

根據(jù)黨的十四屆三中全會精神，原國家體改委等四部委1994年出臺試點指導意見，成立國務院醫(yī)保改革領(lǐng)導小組，組織指導在江蘇省鎮(zhèn)江市、江西省九江市進行職工醫(yī)保制度改革試點（史稱“兩江試點”），根據(jù)試點的六條原則，對城鎮(zhèn)職工醫(yī)保制度八個方面的政策框架和具體標準進行實驗測算、研究論證。

為了進一步發(fā)現(xiàn)問題、檢驗政策，總結(jié)經(jīng)驗、把握規(guī)律、完善政策體系，國務院辦公廳出臺《關(guān)于職工醫(yī)療保障制度改革擴大試點的意見》，將試點范圍由“兩江”擴大到全國40多個城市（擴大試點從1996年4月進行到1998年底）。

“兩江試點”及其擴大試點的實踐成果對中國醫(yī)保改革發(fā)展具有啟迪性、先導性的重大意義。一是在實踐中逐步深化和統(tǒng)一了參與試點的各部門、各方面對醫(yī)保制度改革必然性、重要性和緊迫性的認識，為進行醫(yī)保制度改革奠定了思想基礎(chǔ)和群眾基礎(chǔ)。二是試點堅持的六條基本原則和八個方面的政策框架和核心技術(shù)標準等為國務院科學決策，制定《關(guān)于建立城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險制度的決定》（國發(fā)〔1998〕44號文件）夯實了實踐基礎(chǔ)和可靠的數(shù)據(jù)支撐，使國發(fā)44號文件成為中國醫(yī)保改革史上具有里程碑意義和經(jīng)典效用的醫(yī)保改革重要文獻，一直指導著中國醫(yī)保制度改革篤定前行，至今仍閃爍著中國醫(yī)保改革發(fā)展的智慧之光。

第二階段是全面建立城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險制度時期（1999年至2003年）。

以1998年12月14日國務院正式印發(fā)《關(guān)于建立城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險制度的決定》（國發(fā)〔1998〕44號）為標志，中國醫(yī)保正式開啟了在全國普遍建立城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險制度的歷史變革時期，實施了40多年的公費、勞保醫(yī)療制度退出歷史舞臺，單位（企業(yè)）保障轉(zhuǎn)變?yōu)榕c社會主義市場經(jīng)濟體制相適應的現(xiàn)代社會醫(yī)療保障制度，實現(xiàn)了歷史性跨越。

第三階段是全面建設(shè)全民醫(yī)療保障制度時期（2003年至2017年）。

全面建設(shè)全民醫(yī)療保障制度是極具原創(chuàng)性和中國特色醫(yī)療制度的偉大實踐，是全面提升全體人民健康保障的創(chuàng)世紀制度安排，是基礎(chǔ)性、兜底性、普惠性的民生工程，有了全民健康才可能有全面小康。這個時期主要是為全面建設(shè)全民醫(yī)保制度夯基壘臺、立柱架梁，為全面健全完善制度夯實基礎(chǔ)、構(gòu)建框架。

由于有了建立城鎮(zhèn)職工醫(yī)保制度的實踐經(jīng)驗和歷練出來的醫(yī)保隊伍，這個時期是醫(yī)保制度改革高歌猛進、發(fā)展最快、取得成就最顯著的時期。這個時期大體可劃分為五個不同側(cè)重點的階段。

一是建立新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度（簡稱“新農(nóng)合”）階段（2003年起）。所謂“新”，主要是通過政府財政補助，將過去農(nóng)民自發(fā)組織的合作醫(yī)療轉(zhuǎn)變?yōu)榫哂谢踞t(yī)療保險功能的“新農(nóng)合”，主要解決廣大農(nóng)村居民缺醫(yī)少藥和疾病診療后顧之憂的突出問題。2010年，社會保險法中明確將“新農(nóng)合”定義為基本醫(yī)療保險制度。

二是建立社會醫(yī)療救助階段（2003年起）。為了更好地履行政府責任、踐行社會政策的兜底功能和向困難弱勢群體“雪中送炭”的社會保障理念，社會醫(yī)療救助制度于2003年正式建立，用以解決特困人群（諸如城市的“低保戶”、農(nóng)村的“五保戶”、重度殘疾人等）的基本醫(yī)療保險問題。

三是建立城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險制度階段（2007年起）。為了解決城鎮(zhèn)非就業(yè)群體的基本醫(yī)療保障，在深入調(diào)查、充分論證的基礎(chǔ)上，2007年國務院頒布《關(guān)于開展城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險制度試點的指導意見》（國發(fā)〔2007〕20號）。經(jīng)過一年試點，城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)保于2008年全面推開，主要解決城鎮(zhèn)中沒有就業(yè)能力的人員（俗稱“一老一小”）的基本醫(yī)療保障問題。為確保這項新型制度行穩(wěn)致遠，國務院專門成立了城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險制度評估專家組，進行跟蹤調(diào)研評估，每年將評估報告呈報國務院。這項工作一直進行到2018年。

四是建立重特大疾病保障和救助制度（機制）（俗稱大病保險）階段（2012年起）。根據(jù)黨的十八大關(guān)于建立重特大疾病保障和救助制度的精神，2012年，國家發(fā)展改革委等六部委出臺《關(guān)于開展城鄉(xiāng)居民大病保險工作的指導意見》（發(fā)改社會〔2012〕2605號），在全國建立大病保險制度。這一制度的概念內(nèi)涵、功能定位、資金來源、運行管理等存在不同認識和評鑒，在推進過程中遇到一定阻力，使之發(fā)展不夠平衡，有待進一步匡正和完善，更好地發(fā)揮其制度功能。

2013年的《政府工作報告》中正式宣布：我國全民基本醫(yī)療保險制度基本建立，基本形成了以基本醫(yī)療保險為主體，以企業(yè)補充醫(yī)療保險、公務員醫(yī)療補助、商業(yè)健康保險等為補充，社會醫(yī)療救助為托底的全民醫(yī)療保障格局。

五是整合城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險制度階段（2013年起）。黨的十八大以后，中央就提出了整合城鄉(xiāng)居民醫(yī)保制度的要求。2013年，國務院也明確了整合的“時間表”。但是，由于相關(guān)部門在思想認識、管理體制等方面存在分歧，進展較為遲滯，直到2016年國務院出臺《關(guān)于整合城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險制度的意見》（國發(fā)〔2016〕3號）后才逐步進入“快車道”。

2023年11月6日，河北省廊坊市醫(yī)保局開展醫(yī)保碼激活入鄉(xiāng)村活動。

第四階段是全面建設(shè)中國特色醫(yī)療保障體系時期（2017年起）。

一是以黨的十九大為標志，中國特色醫(yī)保改革發(fā)展進入全面建設(shè)中國特色醫(yī)療保障體系新時期。這個時期的主要任務和特征是全面貫徹落實習近平新時代中國特色社會主義思想，堅持以人民為中心的發(fā)展理念，醫(yī)保制度改革發(fā)展由基本醫(yī)療保障為中心蝶變躍升為全方位全生命周期護佑人民健康為中心。

二是以2018年國務院機構(gòu)改革成立國家醫(yī)療保障局為標志，中國醫(yī)保改革發(fā)展進入由“制”轉(zhuǎn)向“治”的新階段。國家醫(yī)保局統(tǒng)管醫(yī)保改革發(fā)展事務，從體制機制上扭轉(zhuǎn)了過去制度分設(shè)、資源分散、管理分割的被動局面，使醫(yī)療保障制度改革發(fā)展走上更加公平、統(tǒng)一、規(guī)范、安全、協(xié)同高效、依法施治的軌道，將中國特色醫(yī)保制度優(yōu)勢更好地轉(zhuǎn)變?yōu)槿嗣袢罕娍筛锌杉暗闹卫硇堋?/span>

三是以黨的二十大為標志，中國醫(yī)保改革進入以中國式現(xiàn)代化建設(shè)為中心、以促進全體人民共同富裕為核心目標，健全覆蓋全民、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、公平統(tǒng)一、安全規(guī)范、可持續(xù)的多層次社會保障體系。黨的二十屆三中全會根據(jù)加快推進中國式現(xiàn)代化建設(shè)面臨的新形勢、新任務，對進一步全面深化醫(yī)療保障制度改革又作出最新部署，提出了一系列具有鮮明時代特色和強烈現(xiàn)實針對性的新概念、新論斷、新要求，中國醫(yī)保改革的方向更明確、重點更突出、動力更豐沛，使中國醫(yī)保改革發(fā)展與中國式現(xiàn)代化建設(shè)同頻共振、同舟共進，道路越走越寬廣，堅持在發(fā)展中保障和改善民生，既盡力而為，又量力而行，全民醫(yī)保制度的基礎(chǔ)性、兜底性、普惠性本位功能進一步充分顯現(xiàn)。

經(jīng)過30年的不懈努力，我們不但找到并建立起立足我國基本國情、適應社會主義初級階段經(jīng)濟發(fā)展水平和社會主義市場經(jīng)濟體制需要的中國特色全民醫(yī)療保障制度，而且由“簡”到“巨”，發(fā)展成為全世界覆蓋人數(shù)最多的醫(yī)療保障“安全網(wǎng)”，實現(xiàn)了“人人有醫(yī)?！薄⒂行А敖獬w人民的疾病醫(yī)療后顧之憂”的階段性目標，正在朝著促進全體人民共同富裕這個總目標揚帆進發(fā)。

中國醫(yī)保改革發(fā)展30年所取得的巨大成就，不僅國人普遍認同，而且受到國際社會的高度贊譽。國際社會保障協(xié)會（ISSA）將中國醫(yī)保改革取得的巨大成就稱作“發(fā)展中國家醫(yī)保改革成功的典范”，并授予中國政府社會保障杰出成就獎。

常言說得好，凡事要做到“胸中有數(shù)”。試列幾組數(shù)據(jù)，以“數(shù)說醫(yī)?！?，看中國醫(yī)保改革30年是如何由“簡”躍升為“巨”的。

從參保人數(shù)看，“兩江試點”時，參保人數(shù)僅有45萬人左右。全民醫(yī)保制度建立以后，2023年參保人數(shù)穩(wěn)定在13.3億人左右，參保率占全國總?cè)丝诘?5%以上。國家監(jiān)測的農(nóng)村低收入人口，99%以上都納入了基本醫(yī)療保障范圍?；緦崿F(xiàn)了“人人有醫(yī)?！薄敖獬w人民的疾病醫(yī)療后顧之憂”的階段性目標。

2024年7月18日，貴州省畢節(jié)市大方縣東關(guān)鄉(xiāng)龍泉村衛(wèi)生室，村民正在排隊就診。

從基金收入看，建立職工醫(yī)保的第一年（1999年）全國醫(yī)?；鹗杖雰H有60億元；2000年也只有120億元。2023年，全國醫(yī)?；穑êｋU）收入為3.35萬億元以上，總支出2.82萬億元左右。財政對醫(yī)保的投入大幅增長，由2003年的年人均補助10元（新農(nóng)合）增長到2024年人均補助670元（城鄉(xiāng)居民醫(yī)保）。

從醫(yī)保藥品目錄和待遇享受水平看，這是最能體現(xiàn)醫(yī)保的保障范圍和保障水平的重要參數(shù)。2000年版國家醫(yī)保藥品目錄品種為1300余種（當時“新農(nóng)合”目錄僅有300種）。2024年版國家醫(yī)保藥品目錄品種為3159種（其中西藥1765種、中藥1394種）。2023年，職工醫(yī)保住院費用目錄內(nèi)基金支付比例達84.6%，居民醫(yī)保住院費用目錄內(nèi)基金支付比例為68.1%。

從醫(yī)療費用負擔看，通過醫(yī)保藥品（耗材）集采、國談等制度化、常態(tài)化改革，使長期虛高的藥品價格逐步調(diào)整到合理區(qū)間，每年為群眾減負2100億元以上。深化醫(yī)保支付制度改革、實施DRG/DIP為主的多種付費方式，逐步建立起管用高效的醫(yī)保支付機制，引導和促進醫(yī)療機構(gòu)進行適應性改革，規(guī)范醫(yī)療服務行為，優(yōu)化資源配置，加強成本管理，提質(zhì)增效。2023年，個人醫(yī)療費用負擔較2021年減少約215億元；三重制度累計惠及農(nóng)村低收入人口就醫(yī)18649.8萬人次，減輕醫(yī)療費用負擔1883.5億元。

從醫(yī)療服務供給看，據(jù)不完全統(tǒng)計，醫(yī)院收入對醫(yī)?；鸬囊来娑扔筛母锍跗诘牟蛔?0%提高到目前的80%以上。醫(yī)療服務供給發(fā)生巨大變化，千人病床數(shù)接近7。

從就診人次看，有群眾反映，過去沒有醫(yī)保的時候，“小病靠扛，大病靠天”，有了醫(yī)保以后就診人次呈“井噴式”增長，兩周就診率為7%。2023年，全年住院率突破20%，退休人員為50%。全國總就診人次由2003年的20.9億，增長到2023年的95.5億。

從人均預期壽命和全民健康水平看，中國人均預期壽命由新中國成立時的35歲、醫(yī)保初創(chuàng)時（1999年）的71歲，增加到2023年的78.6歲（高于美國）。全國人民的健康水平顯著提高，穩(wěn)居中高收入國家和地區(qū)前列，為實施健康中國戰(zhàn)略，助力中國式現(xiàn)代化，促進全體人民共同富裕，提高人民生活品質(zhì)貢獻出強大的醫(yī)保力量。

中國特色醫(yī)保之路必定越走越寬廣。中國特色的醫(yī)保制度是在中國共產(chǎn)黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導下，充分發(fā)揮社會主義制度的政治優(yōu)勢，堅持從中國的實際出發(fā)，經(jīng)過長期實踐探索，守正創(chuàng)新建立起來的。經(jīng)過30年運行發(fā)展的實踐證明，這個制度是正確的，是立得穩(wěn)、行得通、靠得住的。這個制度已經(jīng)根植于全國人民心中。我們有充分的理由堅定制度自信、道路自信，既不因已經(jīng)取得的成績而自滿，也不因各種民粹主義和泛福利化傾向的干擾而迷茫。我們要鞏固拓展業(yè)已取得的重大制度成果及其所具有的巨大驅(qū)動力，堅信不疑、堅定不移、堅持不懈地向前走，以中國特色“醫(yī)保之制”推進高質(zhì)量可持續(xù)發(fā)展的“醫(yī)保之治”。同時，我們也應該清醒地認識到，這個制度體系尚不健全完善，在公平、法治、安全、智慧、協(xié)同等諸多方面都還存在一些缺陷和不足，與人民群眾日益增長的美好生活和健康護佑需要還有相當?shù)木嚯x，還有很長的路要走。在新征程中不能有絲毫的動搖和懈怠。應當全面準確深入地貫徹黨的二十屆三中全會關(guān)于進一步全面深化醫(yī)保制度改革的最新部署，踔厲奮發(fā)、守正創(chuàng)新，使中國特色醫(yī)保之路越走越寬廣。

第一，進一步全面深化醫(yī)保制度改革，必須提高政治站位。要全面準確地學習領(lǐng)會把握黨中央關(guān)于深化改革的一系列重大決策精神，特別是黨的二十屆三中全會關(guān)于進一步全面深化醫(yī)保改革的最新部署和要求。始終堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為統(tǒng)領(lǐng)，始終堅持以人民為中心的發(fā)展思想，始終堅持助力推進中國式現(xiàn)代化、促進全體人民共同富裕為根本立足點和改革發(fā)展總目標。

第二，進一步全面深化醫(yī)保制度改革，必須牢牢把握和堅持守正創(chuàng)新這個重大原則。始終堅持以完善醫(yī)保制度體系、健全體制機制為主線；始終堅持以促進醫(yī)保、醫(yī)療、醫(yī)藥協(xié)同發(fā)展和治理為戰(zhàn)略重點，全面健全完善多層次、高質(zhì)量、可持續(xù)的醫(yī)療保障體系，要下大力補齊商業(yè)醫(yī)療保險等多層次發(fā)展滯后這塊“短板”，切實提高醫(yī)療保障綜合整體能力，以滿足人民群眾日益增長的多元保障需要。

第三，進一步全面深化醫(yī)保制度改革，必須始終堅持以公平統(tǒng)一、安全規(guī)范為著力點。通過不斷統(tǒng)一、優(yōu)化頂層設(shè)計、“待遇保障清單”“保障范圍和標準”等系統(tǒng)配套的政策舉措，著力解決不同地區(qū)和群體之間存在的保障不平衡的矛盾和問題。要遏制和杜絕任何地方出臺與國家基本政策相左的“小政策”“土政策”，動搖干擾醫(yī)保制度的本位功能和發(fā)展大局，真正實現(xiàn)“全國一盤棋”。

第四，進一步全面深化醫(yī)保制度改革，必須樹立系統(tǒng)思維、辯證思維、戰(zhàn)略思維，堅持系統(tǒng)集成、協(xié)同高效，“致廣大而盡精微”的方法論。堅持頂層設(shè)計和“摸著石頭過河”相結(jié)合，問題導向與目標導向相一致，改革舉措與依法施治相統(tǒng)一。謀劃改革和工作布局要做到統(tǒng)攬全局、“致廣大”；實際操作、保障服務要做到細致精當、“盡精微”，讓群眾可感可及、可心可意，防止因“細節(jié)中的魔鬼”損害大局。

第五，進一步全面深化醫(yī)保制度改革，必須堅持以深化醫(yī)保支付制度改革，建立健全真正管用高效的醫(yī)保支付機制，以藥品（耗材）集中帶量采購制度化常態(tài)化改革為切入點和突破口，為創(chuàng)新醫(yī)保治理格局探索路子積累經(jīng)驗。聚焦構(gòu)建多方參與、協(xié)同治理促進“三醫(yī)”協(xié)同發(fā)展的新格局，確保中國特色醫(yī)保制度行穩(wěn)致遠、高質(zhì)量可持續(xù)發(fā)展。

第六，進一步深化醫(yī)保制度改革，必須切實提升醫(yī)保隊伍的治理勝任力。隨著形勢任務的發(fā)展，特別是醫(yī)保治理由人工時代向智能時代的轉(zhuǎn)變，對醫(yī)保隊伍（廣義的）現(xiàn)代治理勝任力的要求越來越高。首先要求醫(yī)保人必須是有信仰、有情懷、有擔當、有能力的“四有醫(yī)保人”，同時還要有醫(yī)保專業(yè)知識及相關(guān)的經(jīng)濟、法律、統(tǒng)計學、社會學、信息技術(shù)等方面知識，成為復合型人才。中國特色醫(yī)保是有溫度的人文醫(yī)保，要求服務既要高效又要暖心。無論現(xiàn)代科技如何發(fā)展，都無法替代醫(yī)保人的情懷、理智和情感。“而立之年”的中國醫(yī)保制度改革之路要越走越寬廣，發(fā)展愿景要越來越輝煌，關(guān)鍵還在人、在隊伍，在于醫(yī)保隊伍的使命擔當和現(xiàn)代治理的勝任力。（ZGYB-2024.12）

原標題：看似尋常最奇崛 成如容易卻艱辛——中國醫(yī)療保障制度改革發(fā)展三十年

（來源：九江醫(yī)療保障）